私房管理领域红头文件的合宪性合法性审查

私房管理领域红头文件的合宪性合法性审查

关智慧律师

一、我国正在对建国以来的红头文件进行全覆盖的清理、审查

1. 红头文件是老百姓对公权单位制定的涉及公民的权利义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的官方文件的一种俗称。在我国法律制度不健全的时期，红头文件在很大程度上代替法律法规发挥管理规范的功能。随着我国经济社会的发展和法律制度的不断完善，以前制定的红头文件和现行宪法法律的矛盾日益突显，红头文件的合宪性合法性问题摆在了我们面前。

2014年10月23日发布的《中G中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”

“把所有规范性文件纳入备案审查范围”是党中央为维护国家法制统一提出的重大举措。从保证国家法制统一的角度讲，《决定》所说的“所有规范性文件”在范围上应该可以涵盖老百姓俗称红头文件，不应有死角。因此，红头文件也应当在备案审查范围之内，违宪违法的红头文件应当得到及时的清理、废止、修改、纠正。

2.在我国的法律实践中，党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求已经得到了坚决的贯彻执行。在立法体系，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》指出：“党的十八届四中全会提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。拟从明年开始，逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方两院制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。”“全覆盖”、“有件必备”、“有备必审”、“有错必纠”正是2018年备案审查工作报告的主题词。

《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》在“做好2020年备案审查工作的考虑”部分再次强调“切实贯彻‘有件必备、有备必审、有错必纠’工作总要求。加强改进工作的思路是，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖；紧紧围绕保证党中央决策部署和宪法法律规定贯彻落实开展备案审查工作，加强对涉及公民、法人权利义务的规范性文件的监督。”

可见，全国人民代表大会常务委员会正以“全覆盖”式的备案审查切实贯彻党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的安排，绝不含糊。

在地方人大层面，目前北京市、河北省、山西省、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、上海市 、江苏省、浙江省 、安徽省、福建省 、江西省、山东省、湖南省 、湖北省 、广东省、广西壮族自治区、云南省、西藏自治区 、陕西省、甘肃省、青海省 宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、海南省也都制定了省级地方性法规的备案审查条例，对县级以上人民代表大会常务委员会对地方的规范性文件的备案审查作出法律制度上的安排。

3.在行政体系，国务院于2015年11月27日发布了《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发[2015]68号），该决定提出：“从2015年起用三年时间，对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理。”“经过前一阶段清理（截止2015年11月27日），国务院决定，对与现行法律法规不一致、已被新规定涵盖或替代、调整对象已消失、工作任务已完成或者适用期已过的489件国务院文件宣布失效（其中107件因涉密等按规定另行通知）。凡宣布失效的国务院文件，自本决定印发之日起一律停止执行，不再作为行政管理的依据。”

该决定要求：“各地区各部门要充分认识文件清理工作的重要意义，对本地区本部门印发的文件抓紧进行全面清理，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深，加快政府职能转变，为创业创新营造良好环境，促进经济社会持续健康发展。”

目前，国务院部委、地方政府都已经着手进行大规模的规范性文件的清理工作。据新华网2015年12月15日报道：“2015年4月底,住房和城乡建设部对外宣称,从2012年到2015年这三年来,中央和地方的住建部门已分别清理出相关规章和规范性文件154件、4612件,未来还将定期清理并向社会公开,未公开的规范性文件一律不得作为行政监管依据。”“2011年11月,安徽省合肥市政府法制办组织开展了对市政府规范性文件的第四次清理工作。清理范围为2010年12月31日前发布实施并继续有效的285件规范性文件,以及2011年发布的46件市政府规范性文件,共计331件。”（http://www.xinhuanet.com/politics/2015-11/30/c_128481523.htm）

凤凰网2017年01月10日报道：“山东省已基本完成对2012年1月1日前公布的规范性文件的集中清理工作，全省共清理规范性文件30517件，废止18022件，继续有效12495件。”（凰网 http://sd.ifeng.com/a/20170110/5309478_0.shtml）

4 .中G中央办公厅早在2012年6月即发布了《中G中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，对党内法规和规范性文件的集中清理做了部署。

可见，我国当前正在对建国以来的各类规范性文件（包括老百姓俗称的红头文件）进行全体系（立法、行政、执政党体系等）、全方位（中央和地方）、全覆盖的集中清理、审查。这是一项具有重要意义、浩大而又复杂的工程，它的目标和前景毫无疑问是好的，但不可能是一蹴而就的，必然有一个在范围上从小到大，在难度上从易到难的过程。对此，我们既要有信心，又要有耐心。

二、对私房管理领域红头文件的合宪性合法性审查的必要性

在我国的私房管理领域（本文特指具有一定历史遗留因素的私房管理领域，如私房社会主义改造遗留私房问题），存在大量的红头文件。这些红头文件正是当前政府、法院处理历史遗留的私房问题的基本依据。问题是，这些红头文件绝大多数是制定于上个世纪五十年代到八十年代、公民个人的权利被严重漠视、法治不昌明的历史阶段，其中很多内容明显没有宪法和法律依据，涉嫌粗暴侵犯公民的合法财产权利。

例如城乡建设环境保护部印发《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的通知（[85]城住字87号）规定：“过去是符合国家和省、自治区、直辖市人民政府的政策规定，已经纳入社会主义改造的私有出租房屋，一律属于国家所有，由房管部门统一经营管理。”

本条规定制定在现行宪法（1982年宪法）施行之后，它是否符合宪法第十三条关于“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”的精神？这个疑问只能通过规范性文件清理、备案审查的渠道进行明确，而不能熟视无睹，仍由这类红头文件长期游离在现行宪法法律体系之外，继续作为政府处理私房问题的可能是非法的依据。

现实生活中，这些私房管理领域的红头文件构成私房主主张权利的绝对障碍，这些障碍一日不清除，私房主的权利就不会得到伸张。这里可以举一个新近的例子。

2020年春节前，我收到山西平遥的一位朋友发过来的一份文件，是平遥县人民政府2019年11月21日作出的《关于撤销“落实私房产权通知书”的告知书》（[2019]007号），内容如下：

梁某某：

位于平遥县南大街X号仁家巷X号院，东郭家巷X号院的房屋按照中G山西省委总号（58)289局字6号文件和山西省人民委员会（58)晋贸武字第822号文件的规定进行了社会主义私房改造。对私房实行社会主义改造，是我国整个社会主义改造的一个重要组成部分，是完全必要的，正确的。

2001年2月，平遥县落实私房政策办公室作出平落办字第141号落实私房产权通知书，将南大街X号仁家巷X号院院南房3间房屋退还给梁某。2002年4月，平遥县落实私房政策办公室作出平落办字第224号落实私房产权通知书，将东郭家巷X号院前院南房4间房屋退还给梁某。经核查，上述房屋私房改造时房屋产权人为梁某，成分为富农，退房类型为空闲。按照山西省城乡建设环境保护厅《关于处理私改遗留问题的补充意见》晋建房字（1988)544号文件第六条的规定：“城镇地主、富农、资本家的空闲、出借房屋已按山西省人民委员会（58)晋贸武字第822号文件规定改造了的，不予退还”。

按照上述政策规定，位于平遥县南大街X号仁家巷X号院院南房3间房屋、东郭家巷X号院前院南房4间房屋应归国家所有，平落办字第141号和平落办字第224号通知书，不符合原山西省城乡建设环境保护厅晋建房字（1988)544号文件第六条的规定，现拟定撤销2001年2月和2002年4月作出的平落办字第141号和平落办字第224号落实私房产权通知书。

如你对上述认定的事实和撤销内容持有异议，可在收到本告知书之日起3日内到平遥县落实私房政策办公室进行陈述、申辩逾期视为放弃权利。

在党中央决定依法治国的今天，平遥县人民政府完全不顾宪法和法律的规定，悍然根据阶级斗争年代关于“城镇地主”、“富农”、“资本家”的规定作出行政决定，将已经发还私房主的房屋再次从私房主手中夺走，与民争利，实在令人匪夷所思。据了解，和上述《关于撤销“落实私房产权通知书”的告知书》同样模板的告知书，平遥县政府一气作了二十多份，将十几年前已经落实政策发还业主的私有房屋又收了回去。平遥县政府的这种做法与党中央建设法治政府的要求显然是背道而驰的。

平遥的案例，可以直观地说明，私房管理领域的红头文件是影响私房主权利的首要障碍，必须通过合宪性合法性审查的渠道进行清理和纠正，确保宪法和法律的实施和国家法制的统一。

三、普通公民怎样对私房管理领域的红头文件启动合宪性合法性审查

1.普通公民可以对规范性文件（红头文件）提出审查建议

  （1）全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室二处处长曲楠在浙江大学举办的“合宪性视野下的备案审查”研讨会上披露，早在2014年9月，法工委已经研究制定了对提出审查建议的公民组织进行反馈的工作办法。（https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1583033093&ver=2189&signature=gqF5BiFVjm8tCyuH0gg4Lgs4Q9wXl7flihRED5qHLmou8AwayELhlWJzM4iuQTjdaNOU2nP0TywWBNufVlcwLdzAduDVOJCzVjZCx5NTJBAk4Y6CKpN1nV4*9ypq8ds6&new=1）

（2）《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》指出：“依申请进行的审查，是指根据有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民依法书面提出的审查要求或者审查建议，对行政法规、地方性法规、司法解释进行的审查。十二届全国人大以来，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。”

该报告还具体列举了2个公民提出审查建议的案例。2016年浙江省1位公民对有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题提出审查建议，全国人大F工委进行审查研究，经与制定机关沟通，相关地方性法规已于2017年6月修改。

2016年内蒙古自治区1位公民提出的审查建议，对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。

（3）《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》指出：“2018年，法制工作委员会共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件。”

2018年的报告列举了7个公民审查建议及处理情况。如有公民对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定提出审查建议。

如有公民对最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》有关“当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理”的规定审查建议。

又有公民对河北省人大常委会《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》中有关“露天焚烧秸秆没有当事人的，由农业经营主体承担责任，可以对农业经营主体主要负责人处罚款”的规定提出审查建议等等。全国人大F工委都对所列举的7个公民审查建议进行了研究处理。

从披露的情况看，全国人大F工委对公民审查建议的主要的处理方式是，与提请审查的规范性文件的制定单位进行沟通，而相关制定单位同意对审查建议的规范性文件停止执行或修改完善。

（4）《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》披露：“过去一年来，我们对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究，提出了处理意见并向建议人作了反馈。”

综合以上的信息，可以得出结论：在我国现行的合宪性合法性审查法律框架内，普通公民是可以对规范性文件（红头文件）提出审查建议的。既然全国人大常委会（立法体系）可以，其他备案审查体系，当然也可以。所以，私房主作为普通公民，有权对私房管理领域的红头文件提出合宪性合法性审查建议。

2、向哪个单位提出审查建议

《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》指出：“对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。根据宪法、法律和有关规定，我国目前已经形成由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制。基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议决定，本级地方政府规范性文件进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查，对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正。”

可见，我国的备案审查体系由执政党组织体系（主体为党中央和地方党委）、立法体系（主体为全国人大和地方人大）、行政体系（国务院）、军队体系（主体为中央军委）构成，四大体系分工负责、相互衔接，构成一个完整的规范性文件备案审查体系。

私房管理领域的红头文件和其他领域的红头文件一样，制定和发布的主体混乱复杂，在中央，有党中央批转的，有中G中央统战部发布的，有供销合作总社制定的，有国务院批转的，有原建设部制定的，在地方，有省委批准的（《关于撤销“落实私房产权通知书”的告知书》援引的中G山西省委总号（58)289局字6号文，山东省委（83）13号），有省政府批准的（江西省人民政府批转省城乡建设环境保护厅《关于城镇私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的通知、山西省人民政府批转省建设厅《关于私房改造中若干遗留问题的处理意见》的通知），有省会市政府批转的（南昌市房地产管理局《关于我市私有出租房屋社会主义改造遗留问题处理意见的请示报告》的通知、南京市人民政府批转市房产局《南京市处理私有出租房屋社会主义改造遗留问题实施办法》的通知），有省级建设厅（建委）制定的，再下级还有地级市人民政府及房屋管理局制定的。北京和上海有专门的落实私房政策办公室，都制定发布过大量关于私房管理的红头文件。

私房管理领域的红头文件要向哪个体系哪个单位提出，主要根据红头文件的制定和发布主体的性质（属于党组织、立法还是行政体系）和级别确定，现试举例说明：

党中央及党中央的部门批转、制定发布的，例如中G中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，只能向党中央提出审查建议。

国务院批转的，如《国务院批转国家房产管理局关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》可以参考行政法规的级别向全国人大常委会申请审查。

城乡建设环境保护部印发《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的通知，可以参照部门规章的级别，向国务院提出审查建议。

省委省政府批转的，如中G四川省委、四川省人民政府批准省建委《关于私房改造遗留问题处理意见的报告》的通知、中G山西省委总号（58)289局字6号文可以参考地方政府规章的级别向国务院申请审查。

省会市政府、省级建设厅（建委）及地级市以下（含）的人民政府、房屋管理局、落实私房政策办公室，在性质上都属于行政机关（北京市落实私房政策办公室比较特殊，属于北京市住房和城乡建设委员会下属的全额拨款事业单位），可以考虑向省级人大常委会或上一级地方人大常委会申请审查。

另外要注意的是，有些红头文件是以党委（组）名义单独或联合发布的，如中G四川省委、四川省人民政府批准省建委《关于私房改造遗留问题处理意见的报告》的通知，中G南昌市房管局党组关于进行私房改造复查工作中有关具体问题的请示报告（（63）房组字第001号）。这些文件虽然是以党委（组）名义制定发布的，但是从文件内容看，属于涉及公民的权利义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的行政管理文件，可以视同党委（组）所在行政机关制定发布的规范性文件，根据党委（组）所在行政机关的级别确定审查单位。

关于向哪个单位提出审查建议，这个问题很复杂。我上面所讲的，只是一种参考意见，实际操作中，还要和相关单位充分沟通确定。

3、审查建议怎么写

审查建议的写法，并没有固定的格式要求。我认为可以参照起诉状的写法。参考格式如下：

关于对某某文件或某某文件中某某规定进行合宪性或合法性审查的建议（顶格居中）

申请人：姓名，性别、民族、出生年月、住址、电话

审查建议：关于对某某文件或某某文件中某某规定进行合宪性或合法性审查

理由：某某文件或某某文件中某某规定违反了宪法某条某款，或违反了某法某条某款。（详细论证）

此致

审查单位

                        申请人：

                                 年  月  日